Narodna skupština Republike Srpske (NSRS) prema predloženom dnevnom redu u utorak 26. septembra 2023. planira razmatrati Nacrt zakona o posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija. Nacrt zakona zvanično je dostupan na stranici NSRS-a pa ga je moguće analizirati prvenstveno iz ugla promjena koje donosi, ali i samih motiva za donošenje ovakvog zakona, barem kako su ih zvanično obrazložili Vlada Republike Srpske i Ministarstvo pravde Republike Srpske. Kako vladajuća koalicija u NSRS-u ima komotnu većinu, za očekivati je da će ovaj zakon biti usvojen uprkos kritikama te će on već od početka 2024. postati nova realnost.

Iako se u javnosti ustalio pojam “neprofitne organizacije”, “organizacije civilnog društva” ili “nevladine organizacije”, pravno gledano propisi u Bosni i Hercegovini kao oblik udruživanja prepoznaju udruženja građana i fondacije koje osnivaju bosanskohercegovački državljani ili pravna lica sa sjedištem u BiH. Također, zakon prepoznaje i predstavništva, urede ili druge oblike organizacionih jedinica otvorenih u BiH od strane stranih ili međunarodnih udruženja ili fondacija.

Ova oblast regulisana je zakonima o udruženjima i fondacijama na nivou entiteta koji su doneseni 2001. te su oba zakona suštinski zastarjela i postoji potreba da ih se mijenja. Zakon o udruženjima i fondacijama BiH na državnom nivou usvojen je 2008. godine i od tada je više puta mijenjan. Registre udruženja građana, fondacija ili predstavništava stranih udruženja i fondacija, zavisno od nivoa registracije, u BiH vode Ministarstvo pravde BiH, Ministarstvo pravde FBiH i kantonalna ministarstva pravde, dok u Republici Srpskoj proces registracije vode sudovi, a sam registar Ministarstvo uprave i lokalne samouprave.

Zakonski uređena oblast

U javnosti se ustalio niz potpuno netačnih informacija i predrasuda o organiziranju i radu “nevladinih organizacija” a ovim poluinformacijama ili stereotipima koristi se i vlast u Republici Srpskoj kada opravdava donošenje Zakona o posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija.

Prva netačna informacija je nepostojanje broja takvih udruženja i fondacija, odnosno pitanje nepostojanja registara u kojima su upisani. Institucije koje je zakon zadužio da vode registre apsolutno u svakom trenutku vode registre i u tim registrima imaju sve ključne podatke o nazivu, sjedištu, organima upravljanja i ovlaštenim osobama u svakom udruženje ili fondaciji. Kroz projekat Evropske unije izrađen je i online zbirni registar putem kojeg je moguće ostvariti uvid u osnovne podatke o svakom udruženju. Udruženja i fondacije dužni su sve izmjene prijaviti u zakonski predviđenom roku, a ukoliko ovakvi registri kod nekih ministarstava pravde nisu sređeni ili javno dostupni svakako je odgovornost na njima, a ne na samim udruženjima i građanima.

Drugo bitno pitanje jeste ustaljeno vjerovanje da udruženja ili fondacije ne podnose godišnje finansijske izvještaje. Shodno zakonskoj regulativi, udruženja i fondacije, kao i svi drugi poslovni subjekti, dužni su podnijeti godišnji finansijski izvještaj i jasno su propisane sankcije ukoliko to ne čine. Ministarstvo pravde BiH javno objavljuje finansijske izvještaje za udruženja i fondacije koji su registrirani na državnom nivou. Što se tiče samog poreskog tretmana i kontrole rada, udruženja i fondacije su jednako tretirani kao i bilo koji drugi pravni subjekti u BiH. Svaka inspekcija, počevši od porezne, može vršiti inspekcijski nadzor nad radom udruženja i fondacija i to je sasvim redovna pojava. Prekršajne kazne i druge kazne jednako se primjenjuju i na udruženja i na fondacije kao i na sve druge subjekte. Štaviše, porezni sistem u BiH ne propisuje bilo kakve porezne olakšice za rad udruženja i fondacija, makar ona bila i humanitarna. Uzmimo dva primjera: Ukoliko u svom vlasništvu imate objekat koji želite pokloniti udruženju koje u vašem gradu vodi javnu kuhinju, to udruženje, da bi preuzelo kuću, mora platiti porez na promet nekretnina. Ukoliko neko udruženje koje vodi sigurnu kuću za žrtve nasilja želi pomoći nekoj ženi i smjestiti je u sigurnu kuću, ono je obavezno platiti porez ukoliko toj istoj ženi refundira putne troškove od mjesta boravka do mjesta u kojem se nalazi sigurna kuća. Sve do prije nekoliko sedmica sva pravna lica koja su željela donirati hranu na nju su bila obavezna platiti PDV kao da je prodaju po regularnoj cijeni, što je, na sreću, konačno izmijenjeno. Istovremeno, ni za građane koji doniranjem pomažu rad bilo koje organizacije ne postoje nikakve poreske olakšice, što je praksa u svijetu kako bi se građane podstaklo na altruističko djelovanje. Primjera je bezbroj, ali je poenta u tome da porezni sistem u BiH ni na koji način ne vidi razliku između udruženja i fondacija (čak i onih čisto humanitarnih) i velikih građevinskih kompanija, kladionica, kasina niti na bilo koji način kreira ambijent u kojem ovakav oblik organiziranja može biti samoodrživ bez pomoći izvan BiH.

Laži, mitovi i stereotipi

U obrazloženju koje je sastavni dio Nacrta zakona o posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija kao razlog za donošenje ovog zakona navodi se činjenica da posebnim zakonom do danas nije uređena oblast javnosti rada neprofitnih organizacija, njihovo političko djelovanje, objavljivanje finansijskih izvještaja, vođenje poslovnih knjiga, kao i nadzor nad zakonitošću rada. U svojim izjavama u medijima ministar pravde RS-a Miloš Bukejlović pridodao je da se ovim zakonom nameće obaveza dostavljanja polugodišnjih i godišnjih finansijskih izvještaja, prevenira moguće finansiranje terorizma i pranje novca i “usmjeravanje novca u pogrešne svrhe”, te nečega što je ministar definirao kao potrebu “legaliziranja tokova novca”.

“Radi se o organizacijama koje kroz nelegalne novčane tokove koriste ova sredstva za jednu vrstu pravljenja društvene destrukcije, destabilizacije i eventualnog finansiranja terorističkih organizacija“, rekao je Miloš Bukejlović.

Međutim, u pobrojanim argumentima preovladavaju potpuno netačne informacije iz kojih je moguće steći utisak kako osnivanje i rad udruženja i fondacija kod nas ni na koji način nije zakonski regulisano, što je potpuno netačno. Ako se samo posmatra Republika Srpska, Zakon o udruženjima i fondacijama Republike Srpske iz 2001. jasno propisuje u članu 5 i članu 37 da udruženja i fondacije poslovne knjige i finansijske izvještaje vode i dostavljaju sukladno zakonima koji ovu oblast regulišu. Isti zakon u članu 3 propisuje kako ciljevi i djelatnosti udruženja i fondacija ne mogu biti politički. Nadzorom nad zakonitošću rada udruženja i fondacijama bavi se cijelo jedno poglavlje zakona iz 2001. Također, zakon jasno propisuje kako “statut i djelovanje udruženja i fondacija ne mogu biti suprotni ustavnom poretku niti usmjereni na njegovo nasilno podrivanje, raspirivanje nacionalne, rasne i vjerske mržnje i netrpeljivost ili diskriminacije zabranjene Ustavom i zakonom” pa ostaje potpuno nejasno, ako se neko već bavi društvenom destrukcijom i destabilizacijom i pri tome koristi “nelegalne novčane tokove”, kako je rekao Bukejlović, zašto vlasti Republike Srpske nisu reagirale shodno odredbama zakona koji postoji od 2001? Na kraju, pitanjem pranja novca i finansirenjem terorizma bavi se cijeli jedan zakon usvojen na nivou Bosne i Hercegovine 2015. godine. Pomenuti zakon, koji je od 2015. nekoliko puta mijenjan i nadograđivan, dotle je rigorozan da se udruženja i fondacije, posebno strana, već u startu posmatraju kao finansijeri terorizma i perači para, što svake godine, iznova i iznova, prikupljanjem nemale dokumentacije, trebaju demantirati.

Dakle, potpuno je jasno da argumenti Vlade Republike Srpske i ministra Bukejlovića ne stoje. Svakako je tačno da se postojeći zakon trebao unaprijediti. Ti zakoni iz 2001. i u FBiH i u RS-u bili su prvi zakoni u našoj povijesti koji su regulirali ovo pitanje jer u predratnom i postratnom periodu zakon nije prepoznavao ovakav oblik organiziranja građana. Nakon dvodecenijskog iskustva bilo je smisleno ući, u partnerstvu sa samim udruženjima i fondacijama, u sveobuhvatnu analizu i eventualna unapređenja. Jedna od zakonskih odredbi iz 2001. prema kojoj udruženja i fondacije za svoj rad ostvaruju carinske, poreske i druge olakšice (član 2) nikada nije razrađena.

Nova zakonska rješenja

Zakon o posebnom registru i javnosti rada neprofitnih organizacija donosi nekoliko bitnih novih rješenja. Prvo, uvode se različita zakonska rješenja za udruženja i fondacije po osnovu izvora njihovog finansiranja. Ranija zakonska rješenja nisu pravila nikakvu diskriminaciju i propisivala su jednake obaveze za sva udruženja i fondacije, bez obzira bili finansirani iz BiH ili inostranstva pa su sva udruženja bila obavezna jednako voditi poslovne knjige, podnositi finansijske izvještaje, i bila su predmet jednakih kontrola. Ako je problem javnost rada, transparentnost, pranje novca i finansiranje terorizma, kako tvrdi vlast u RS-u, pitanje je kako se novim rješenjima pretpostavlja da sve to ne mogu činiti organizacije koje se finansiraju isključivo iz domaćih izvora? Također, ako stoje svi argumenti Vlade RS-a i ministra Miloša Bukejlovića, zašto se nije išlo u donošenje novog i sveobuhvatnog Zakona o udruženjima i fondacijama?

Novim zakonom propisano je da će se kao agenti stranog utjecaja morati deklarisati svi oni koji se potpuno ili djelimično finansiraju iz inostranstva. Pojednostavljeno, makar samo jednu marku dobili izvan BiH (od neke institucije ili čak fizičkog lica koje nije državljanin BiH), vi ste u obavezi da se deklarišete kao agent stranog utjecaja. To će faktički voditi ka tome da će skoro sva udruženja u RS-u biti agenti stranog utjecaja, jer se je na taj način nemoguće izolirati. Jasno je kako vlast ovim zakonom cilja tačno određene strane zemlje, ali će kao kolateralna šteta biti sva udruženja koja imaju bilo kakve veze sa bilo kojom zemljom, uključujući i Srbiju, Crnu Goru, Hrvatsku, Mađarsku… Dodatno, u trenutku kada hiljade i hiljade ljudi porijeklom iz Republike Srpske danas žive van BiH i više nemaju bh. državljanstvo, to će značiti da će svakom donacijom bilo kojem udruženju automatski isto udruženje označiti kao agente stranog utjecaja. Novi zakon je put u takav izolacionizam koji možda danas imamo u Rusiji i Sjevernoj Koreji i nigdje više. Taj izolacionizam ne samo da će biti krajnji efekat već je skoro sigurno i primarni motiv za donošenje ovakvog zakona. Argument da nekoga novac koji dolazi van BiH čini agentom stranog utjecaja dolazi u trenutku kada se sama Vlada RS-a masovno zadužuje po Londonskim i drugim berzama pa joj ne pada na pamet da se samoproglasi agentom stranog utjecaja. Također, da je Vlada RS-a selektivna govori i činjenica da se ni na koji način ne dovode u pitanje vjerske zajednice, posebno Srpska pravoslavna crkva, koje i novac (dijelom) i same centralne organe imaju upravo van BiH.

Novi nacrt zakona uvodi obavezu podnošenja polugodišinjih finansijskih izvještaja, što je potpuna novina, dodatni birokratski teret i potpuno besmisleno u trenutku kada već godinama postoji obaveza izrade godišnjeg finansijskog izvještaja. Osim standardiziranog finansijskog izvještaja kakav podnose i svi drugi pravni subjekti, udruženja i fondacije koji se nađu u ovom registru podnosit će Ministarstvu pravde detaljni izvještaj ne samo o izvoru već i o utrošku sredstava. Taj će izvještaj potom Ministarstvo pravde RS-a prosljeđivati Poreznoj upravi RS-a na daljnju kontrolu. Međutim, porezne uprave već imaju nadzor nad udruženjima i fondacijama jednak kakav imaju i nad svim drugim pravnim subjektima, tako da nije jasno šta se time dodatno postiže izuzev mogućnosti zloupotrebe samih podataka iz izvještaja.

Inspekcijski nadzor bio je moguć i ranije i provodio se po planu i odlukama samih inspekcija koje su nadležne. Novim zakonom, inspekcijski nadzor kao obavezan uvodi se jednom godišnje, dok je vanredni inspekcijski nadzor moguć po predstavkama “građana, pravnih lica, javno dostupnih informacija, organa Republike Srpske ili na zahtjev nadležnog odbora Narodne skupštine Republike Srpske”. Ovim se uvodi potpuno arbitraran pristup, građani se pozivaju na denunciranje, i omogućava se stanje u kojem će neko udruženje faktički biti pod stalnim inspekcijskim nadzorom, što je klasična metoda pritiska i onemogućavanja rada.

Nejasne odredbe

Arbitraran pristup ključna je odlika ovog zakona i u dijelu koji se tiče zabrane “političkog djelovanja” ili “političke aktivnosti”. Osim u dijelu koji je nedvosmislen i koji postoji i u ranijim zakonskim rješenjima (zabrana učešća u predizbornoj kampanji političkih stranaka i kandidata, prikupljanje sredstava za političke stranke i kandidate, finansiranje kandidata, odnosno političkih stranaka), uvodi se i potpuno nejasna odredba o zabrani “sprovođenja političke aktivnosti radi formiranja javnog mnjenja radi postizanja političkih ciljeva”. Zakon dodatno pojašnava da “politička aktivnost označava svaku aktivnost prema organima, institucijama ili izabranim predstavnicima Republike Srpske ili predstavnicima Republike Srpske u institucijama Bosne i Hercegovine u smislu formulisanja, usvajanja ili izmjene propisa i politike Republike Srpske ili u smislu političkog i javnog interesa”.  Iako se zakon “ograđuje” kako se političkom aktivnošću ne smatra “djelovanje u oblasti nauke, kulture, socijalne i zdravstvene zaštite, sporta, zaštite potrošača, zaštite prava nacionalnih manjina i lica sa invaliditetom, zaštite životne sredine, borbe protiv korupcije, filantropije, volonterstva i informisanja”, njime je ostavljeno dovoljno prostora za različita tumačenja i arbitraran pristup. Prevedeno u stvarni život, ako neko udruženje zagovara poreznu reformu i pokuša utjecati na zvaničnike i javnost u smislu da podrže reformu, da li je to politička aktivnost koja je zabranjena ovim zakonom ili je pak dozvoljena jer se radi o oblasti socijalne zaštite?

Na kraju, obaveza da se označe kao “agenti stranog utjecaja” i da sva svoja javna istupanja (saopćenja, promo materijale i slično) označe na taj način ima za cilj da uruši kredibilitet ovakvih udruženja i fondacija. Uz mogućnost birokratskog maltretiranja, zloupotrebe podataka (zakon nigdje ne propisuje obavezu vlasti da prikupljene podatke štite), jednostavnije zabrane rada kroz arbitrarno odlučivanje o “političkoj aktivnosti”, Vlada RS-a ovim zakonom će ili ugasiti ili u potpunosti pod kontrolu staviti najveći broj udruženja ili fondacija registriranih u ovom entitetu. Dio udruženja moći će se preregistrirati na nivou BiH i neometano nastaviti (barem za sada) raditi na području Republike Srpske, ali se može pretpostaviti da će vlast u RS-u uskoro “dolijati” i tome.