U augustu i septembru 2023. godine pred ustavnim sudovima u BiH pokrenuta su tri postupka za ocjenu ustavnosti pojedinih odredbi Krivičnog zakonika Republike Srpske (KZ RS), za koje se tvrdi da su nekompatibilne s ljudskim pravom na slobodu izražavanja.

Tako su advokat Aleksandar Jokić i advokatica Jovana Kisin Zagajac, iz Banje Luke, dali inicijativu Ustavnom sudu Republike Srpske (US RS) za pokretanje postupka ocjene ustavnosti člana 208a – kojim se inkriminiše kleveta, i člana 208b – kojim se inkriminiše iznošenje ličnih i porodičnih prilika.  US RS u prethodnom postupku, koji je u toku, ispituje da li su ispunjene procesne pretpostavke za vođenje postupka ocjene ustavnosti. Ako utvrdi da jesu, US RS će rješenjem pokrenuti postupak ocjene ustavnosti, a ako pravno stanje bude potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci budu pružali pouzdan osnov za odlučivanje, US RS može i odlučiti o ustavnosti osporenih odredbi KZ RS-a, a da ne pokrene postupak ocjene ustavnosti. Alternativno, ako US RS utvrdi da nema osnova za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti, donijet će rješenje o neprihvatanju inicijative. Ovaj tekst, pak, nije posvećen analizi sadržaja ove inicijative već postupcima koji su pokrenuti pred Ustavnim sudom BiH (US BiH). U fokusu jesu argumenti ustavnog prava, koji se nude i koji su propušteni da budu ponuđeni US BiH, a mogu biti korišteni kao osnov za afirmaciju pozitivne obaveze države BiH da donese okvirni zakon o zaštiti od klevete.

Prvi postupak ocjene ustavnosti je pokrenuo drugi zamjenik predsjedavajućeg Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH (PS BiH) Denis Zvizdić (u augustu 2023. godine), a drugi postupak je pokrenulo 14 poslanika u Predstavničkog domu PS BiH (u septembru 2023. godine). Radi se o ovlaštenim ustavobraniteljima, kojima je povjerena obavezu da štite Ustav BiH. U oba zahtjeva se traži ocjena ustavnosti već spomenutih članova 208a i 208b, dok se razlikuju u tome što D. Zvizdić traži ocjenu ustavnosti preostalih odredbi KZ RS-a iz Glave „Krivična djela protiv ugleda i časti“, i to članova: 208v („Javno izlaganje poruzi zbog pripadnosti određenoj rasi, vjeri ili nacionalnosti“), 208g („Isključenje protivpravnosti kod krivičnih djela protiv časti i ugleda“), 208d („Gonjenje za krivična djela protiv časti i ugleda“), i 208đ („Javno objavljivanje presude za krivična djela protiv časti i ugleda“). D. Zvizdić je zatražio i donošenje privremene mjere kojom bi se obustavila primjena osporenih odredbi KZ RS-a, a o čemu bi se US BiH trebao izjašnjavati na svojoj plenarnoj sjednici krajem novembra 2023. godine.

S druge strane, 14 poslanika dodatno traže ocjenu ustavnosti člana 280a stav 2 KZ RS-a kojim je propisan kvalificirani oblik krivičnog djela „Povreda ugleda Republike Srpske i njenih naroda“. Podsjetimo se da je Narodna skupština RS-a (NS RS) u julu 2021. godine, nakon što je visoki predstavnik  Valentin Inzko inkriminisao negiranje genocida, dopunila KZ RS na način da je inkriminisala nazivanje RS-a agresorskom ili genocidnom tvorevinom ili njenih naroda agresorskim ili genocidnim, te za počinjenje ovog krivičnog djela zaprijetila kaznom zatvora od šest mjeseci do pet godina. O neustavnosti ove odredbe ranije se oglašavala akademska zajednica (za razloge i detalje vidjeti: “Inkriminacija negiranja genocida u BiH: između bh. politike i slobode izražavanja”, putem linka: https://shorturl.at/cftJV).

Šta piše u zahtjevima za ocjenu ustavnosti?

Oba zahtjeva kao standard kontrole ocjene ustavnosti nude član II/3.h) Ustava BiH koji garantuje slobodu izražavanja interpretiran u smislu člana 10 Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava (ECHR) i člana 19 Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima (ICCPR), imajući u vidu poseban položaj ECHR-a, kao i činjenicu da je ICCPR jedan od dodatnih međunarodnih instrumenata za zaštitu ljudskih prava koji se primjenjuju u BiH koji je naveden u Aneksu I Ustava BiH. Denis Zvizdić, pored toga, poziva se i na druge standarde iz Ustava BiH (član I/2 – demokratska načela, član II/1 – ljudska prava, član II/2 – međunarodni standardi, u vezi s članom II/4 – nediskriminacija i član II/6 – implementacija).

U zahtjevima se nude argumenti u prilog tvrdnji da je kvalitet usvojenih zakonskih rješenja takav da ne zadovoljava minimalne standarde uspostavljene praksom Evropskog suda za ljudska prava (ECtHR). Naime, ECtHR je razvio kriterije kojima se cijeni da li je domaći zakon kojim se javna vlast miješa u neko ljudsko pravo (kao što se RS miješa u pravo na slobodu izražavanja inkriminacijom klevete) u skladu s Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava (ECHR). Ako jeste, onda predstavlja prihvatljivu osnovu za miješanje te ECtHR potom pristupa ispitivanju dva preostala kriterija: da li to miješanje teži nekom od legitimnih ciljeva i da li je neophodno u demokratskom društvu. Ako zakon nema određene kvalitete ili ako je odgovor na bilo koje od ova tri pitanja negativno, ECHR će utvrditi povredu ljudskog prava.

Podnosioci zahtjeva u oba slučaja gro svojih argumenata fokusiraju na prvo pitanje, tvrdeći da usvojene zakonske odredbe nisu dovoljno precizne i jasne, te da se otvara prostor za arbitrarnost i proizvoljnost u njihovoj primjeni od strane javne vlasti, tj. policije, tužilaštva i suda. Posebno je naglašeno da osporene zakonske norme iz člana 280a stav 2 ne prave razliku između činjenica i vrijednosnih sudova. Ove argumente je ranije isticala i akademska zajednica, kao i nevladine organizacije (vidjeti: „Analiza Nacrta zakona o izmjenama i dopunama Krivičnog zakonika Republike Srpske – uticaj na slobode medija, građanskog društva i slobodu izražavanja”, putem linka: https://shorturl.at/joAMW i “Inkriminacija negiranja genocida u BiH: između bh. politike i slobode izražavanja”, putem linka: https://shorturl.at/cftJV), te bi oni trebali biti dovoljno uvjerljivi za US BiH da utvrdi neustavnosti osporenih zakonskih odredbi i stavi ih van snage.

Iznenađujuće je što poslanici Predstavničkog doma PS BiH nisu isticali da ovako nekvalitetne zakonske odredbe nedvojbeno vode ka kršenju pravne sigurnosti, koja je sastavni dio vladavine prava (član I/2 Ustava BiH). Naime, Venecijanska komisija u svojoj kontrolnoj listi za vladavinu prava kao jedan od kriterija navodi predvidljivost zakona, ističući kako zakon „mora biti formuliran s dovoljno preciznosti i jasnoće da omogući pravnim subjektima da regulišu svoje ponašanje u skladu s njim“.

Šta ne piše u zahtjevima za ocjenu ustavnosti?

Iznenađujuće je kako u oba zahtjeva nema odgovarajuće reference na odredbe iz Ustava BiH koje propisuju obavezu entiteta da pomognu BiH u provođenju njenih međunarodnih obaveza; na odredbe o obavezi RS-a na lojalnost državi BiH, ali i FBiH; ali i na pitanje donošenja okvirnog zakona o zaštiti od klevete na razini BiH i na koji način postupanje RS-a dodatno pojačava obavezu BiH da ujednači standard zaštite slobode izražavanja i prava na privatnost na razini cijele države. Naime, Ustav BiH garantuje ljudska prava svim licima na teritoriji BiH i određuje da su BiH i entiteti dužni osigurati najviši nivo međunarodno zagarantovanih ljudskih prava i sloboda. D. Zvizdić stidljivo i šturo pokušava istaknuti argument obaveze usaglašavanja bosanskohercegovačkog prava s pravom EU, bez detaljnije elaboracije, kao i činjenicu da su državljani FBiH također povrgnuti KZ-u RS-a i time izloženi pravnoj nesigurnosti.

Odmaganje BiH u izvršavanju njenih međunarodnih obaveza

Ustav BiH nameće obavezu entitetima da pruže svu potrebnu pomoć vladi BiH kako bi joj se omogućilo da ispoštuje svoje međunarodne obaveze. BiH je potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sa EU preuzela međunarodnu obavezu usaglašavanja svog prava s pravom EU. US BiH je ranije prepoznao da ispunjavanje obaveza u procesu evropskih integracija predstavlja međunarodnu obavezu BiH. Dakle, entiteti su dužni da pomognu BiH u tom procesu (štaviše, u donošenju i provođenju politika to bi trebao biti njihov prioritet – kako kaže US BiH), na način da u okviru svojih nadležnosti poduzmu sve mjere i radnje kako bi, u konkretnom slučaju, osigurali ostvarenje svih 14 prioriteta iz Mišljenja Evropske komisije (EK) o aplikaciji BiH za članstvo u EU, kao i obaveza BiH koje se nalaze u godišnjim mišljenjima EK-a o BiH. Mišljenje EK-a je relevantan ustavnopravni argument, s obzirom na to da se US BiH pozivao na njega u svojim ranijim odlukama, elaborirajući obaveze BiH u oblasti vanjske politike.

Sastavni dio prava EU predstavlja i Preporuka Evropske komisije br. 2022/758, kojom EK preporučuje da bi se za odgovornost za klevetu trebala dati prednosti instrumentima upravnog i građanskog prava, u skladu sa smjernicama međunarodnih organizacija (uključujući i Vijeće Evrope). Pored toga, EU je u svom Mišljenju o aplikaciji BiH za članstvo u EU istaknula da je potrebno kreirati poticajno okruženje za civilno društvo (prioritet broj 11) i jamčiti slobodu izražavanja i medija (prioritet broj 12). U svom posljednjem izvještaju o BiH (za 2023. godinu) EK je istaknula da inkriminacija klevete predstavlja korak natrag u oblasti zaštite temeljnih sloboda, da ozbiljno utječe na okruženje za civilno društvo i da ograničava slobodu izražavanja i medija.

Sumarno, inkriminacija klevete u RS-u predstavlja kršenje obaveze entiteta RS da pomogne BiH u ispunjenju njenih međunarodnih obaveza i to: obaveze usaglašavanja zakonodavstva s pravom EU i ispunjenja uvjeta za započinjanje pregovora o članstvu BiH u EU. Zbog toga, nameće se pitanje: šta institucije BiH tim povodom moraju učiniti? Prije nego odgovorimo na ovo pitanje, osvrnut ćemo se na još jedan argument ustavnog prava o neustavnosti KZ RS.

Nelojalno ponašanje RS-a prema državi BiH

Postupanje RS-a nije u skladu s principima koji uređuju odnose u jednoj složenoj državi i to: prijateljskog odnosa prema centralnom nivou vlasti, odnosno, međusobne lojalnosti. Iz ovog principa izvedena je obaveza usaglašavanja zakona između političko-teritorijalnih jedinica i njihovog međusobnog dogovaranja te obaveza jedne političko-teritorijalne jedinice da uzme u obzir interes druge, ako se učinci zakona koje ona donosi ne ograničavaju isključivo na njen teritorij. Pored toga, entiteti – kada izvršavaju svoje nadležnosti i regulišu neko pitanje – moraju biti lojalni centralnom nivou vlasti (u konkretnoj situaciji to se ogleda u pomaganju u izvršavanju njenih međunarodnih obaveza), i njenim ustavnim vrijednostima (temeljne vrijednosti iz Ustava BiH su i vladavina prava i zaštita ljudskih prava, posebno ako imamo u vidu činjenicu da se opseg ljudskih prava iz Ustava BiH ni kroz amandmane na Ustav BiH ne može umanjiti). Riječima US BiH, harmonija svih nivoa vlasti u BiH inkorporira u sebi princip kooperacije, koordinacije i međusobnog razumijevanja. Onda kada se uzajamno dogovaranje i koordinacija zanemare, entiteti narušavaju osnovne principe odnosa u složenoj državi.

RS je, inkriminirajući klevetu, efekte tog zakonskog rješenja proširila i na teritorij FBiH, a da tome nije prethodila koordinacija, pregovaranje i uzajamno dogovaranje između entiteta u BiH kako bi se osigurao isti tretman lica na teritoriji oba entiteta. To je, također, bilo nužno, imajući u vidu ustavne odredbe o vladavini prava, pravnoj sigurnosti kao inherentnom elementu tog principa i činjenici da Ustav BiH uspostavlja najveći standard zaštite ljudskih prava i sloboda za sva lica na njenoj teritoriji. S druge strane, lojalno ponašanje prema centralnom nivou vlasti – državi BiH – u cijelosti je izostalo. Ono je izostalo jer je RS odlučila ignorisati instituciju BiH, tj. mišljenje VSTV-a o KZ RS (kada je bio u formi nacrta) i jer je donošenjem KZ RS u cijelosti zanemarila obaveze iz evropskih integracija BiH kao i Ustav BiH. Kada određeno pitanje potpada pod ekskluzivnu nadležnost jednog entiteta, a ako je to i pitanje ljudskih prava i sloboda, standardi zaštite tog prava moraju biti uzeti u obzir. Dakle, KZ RS je donesen bez saradnje, bez koordinacije i bez međusobnog razumijevanja entiteta i centralne vlasti BiH.

Obaveza BiH da donese okvirni zakon o zaštiti od klevete

3) Ispunjavanje međunarodnih obaveza BiH, odnosno EU integracije integralni su segment vanjske politike BiH, koja je u njenoj isključivo nadležnosti. Kada federalne jedinice ne samo da ne pomažu, već odmažu BiH u izvršavanju njenih međunarodnih obaveza, onda se aktivira obaveza BiH da, u konkretnoj situaciju, pitanje odgovornosti za klevetu regulira donošenjem odgovarajućeg zakona u PS BiH. S druge strane, US BiH je ranije utvrdio da država BiH ima pozitivnu obavezu da donese okvirno zakonodavstvo iz oblasti ljudskih prava, uključujući slobodu izražavanja i prava na privatnost, jer se zaštita mora garantovati svim licima na teritoriji države BiH kroz uspostavljanje minimalnih standarda. Pored toga, na državi je obaveza da osigura okvir za zaštitu ljudskih prava, jer, u konačnici, ona odgovara na međunarodnoj sceni za njihovo kršenje.

Dakle, zbog postupanja NSRS-a, dodatno je pojačana obaveza PS BiH, po dva gore spomenuta osnova, da donese okvirno zakonodavstvo, i to okvirni zakon o zaštiti od klevete, kojim će utvrditi jedan (građanski) vid odgovornosti za klevetu, za sva lica pod jurisdikcijom BiH. Ovo je i odgovor na ranije postavljeno pitanje: šta institucije države BiH moraju sada učiniti?

Ko će prije odlučiti?

Trenutno su tri postupka pred dva ustavna suda u kojim se traži ocjena ustavnosti istih članova KZ RS: člana 208a („Kleveta“) i člana 208b („Iznošenje ličnih i porodičnih prilika“). US BiH će najvjerovatnije spojiti dva predmeta koja se vode pred njim, te će jednom odlukom odlučiti o zahtjevu D. Zvizdića i 14 poslanika Predstavničkog doma PS BiH. Postojanje dva paralelna postupka pred US BiH i US RS ne predstavlja prepreku za donošenje odluke oba suda, s tim da treba imati na umu da je US RS dužan tumačiti odredbe Ustava RS-a u skladu s odredbama Ustava BiH, uključujući i one o slobodi izražavanja. Imajući u vidu obim predmeta, kao i otežan i usporen rad US BiH, vjerovatno je da će US RS donijeti odluku u ovom predmetu ranije i ukoliko bude takva da će osporene odredbe KZ RS biti izbrisane, onda će US BiH u tom dijelu zahtjeve odbaciti jer osporeni pravni akti neće biti na snazi, a nastaviti postupak ocjene ustavnosti preostalih osporenih odredbi KZ RS. U suprotnom, postupak pred US BiH će se nastaviti, jer je standard kontrole ustavnosti Ustav BiH, a ne Ustav RS-a. U svakom slučaju, štetne posljedice koje već proističu iz primjene osporenih odredbi KZ RS i efekat zastrašivanja svih lica na području cijele BiH u uživanju slobode izražavanja, ali i po evropske integracije BiH, nameću zahtjev hitnog odlučivanja US BiH. US BiH ostaje posljednji bedem odbrane od nastavka autokratizacije RS-a kopiranjem iliberalnih praksi u Mađarskoj i Poljskoj, uz primisli nacionalizma.