Ustavni sud BiH (US BiH) je na svojoj redovnoj sjednici održanoj u martu 2025. godine donio odluku o povredi prava na imovinu Radio-televizije Bosne i Hercegovine (BHRT) (vidjeti: Odluka o dopustivosti i meritumu u predmetu broj AP-4567/23, od 28. 03. 2025. godine). Ovo pravo su povrijedili sudovi u Republici Srpskoj (RS), jer njihovo miješanje u BHRT-ovo pravo na imovinu nije bilo proporcionalno, kada su odbili tri tužbe BHRT protiv JP „Radio-televizija Republike Srpske“ (RTRS) podnesenih radi isplate preko 21 milion KM na ime pripadajućeg dijela RTV takse, naplaćene u različitim vremenskim intervalima od januara 2016. do augusta 2020. godine, pozivajući se na izostanak aktivne ili pasivne legitimacije u tim postupcima.
Na putu do Ustavnog suda BiH
U pozadini građanskih postupaka koje je vodio BHRT i koji su rezultirali postupkom pred US BiH, nalazi se paraliza Odbora javnih RTV sistema (Odbor) i neuspostavljanje Korporacije javnih RTV sistema. Zakonom o javnom radiotelevizijskom sistemu BiH (Zakon) uspostavljen je Odbor, kao tijelo koje je između ostalog nadležno i za prikupljanje naplate RTV takse i njene raspodjele među javnim RTV sistemima. Nadalje, Zakonom je Odbor obvezan da uspostavi Korporaciju javnih RTV sistema (Korporacija), odobravajući njen Statut i upisujući je u odgovarajući registar pravnih lica.
Odbor javnih RTV sistema (Odbor) – ključno tijelo odgovorno za praćenje i nadzor nad postupkom naplate RTV takse i za njenu raspodjelu među javnim RTV sistemima – po isteku zakonom propisanog roka (30. juna 2016. godine) do kada su RTV taksu naplaćivali telekom operateri, nije donio novu odluku kojom bi uredio prikupljanje, uplatu i raspodjelu RTV takse. Šta više, Odbor je suštinski prestao sa radom u maju 2019. godine, zbog blokade koju provodi RTRS, uz izgovore kako su predloženi termini održavanja sjednice neprihvatljivi ili je Upravni odbor (UO) RTRS naprosto ignorisao pozive za održavanje sjednice, dok UO BHRT „nema način da privoli članove UO RTRS-a da participiraju u radu Odbora sistema.“ Pored toga, obzirom da od 2014. godine UO RTVFBiH broji jednog člana, bez njegovog prisustva ne postoji kvorum i nije moguće održati sjednicu Odbora. Korporacija koju je trebao konstituisati 45 dana poslije konstituirajuće sjednice Odbora (koja je održana 11. augusta 2009. godine), nikada nije uspostavljena zbog nedostatka političke volje da se provede Zakon, odnosno zbog insistiranja RTRS da se Korporacija formira bez statusa pravnog subjekta, protivno Zakonu. Zbog toga Tužilaštvo BiH je pokrenulo istražne radnje, a nakon prijave Komisije za saobraćaj i komunikacije Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH. Dakle, dva temeljna tijela predviđena Zakonom nisu u funkciji, najkasnije od maja 2019. godine, odnosno Korporacija nikada nije zaživljela. BHRT suočen sa paralizom rada Odbora i nepostojanjem Korporacije, preduzeo je jedine razumne mjere – pokretanje prinudne naplate onog iznosa RTV takse koja joj po slovu Zakona pripada i to: 50% prikupljenog iznosa RTV takse (član 23 stav (6)). U konačnici, nije ostvaren napredak u izradi i usvajanju novog zakona o javnom radiotelevizijskom sistemu BiH, uprkos činjenici da se radi o jednom od prioriteta na putu BiH ka članstvu u Evropskoj uniji (prioritet broj 12). Prema Analitičkom izvještaju Evropske komisije: Bosna i Hercegovina mora u potpunosti primijeniti Zakon o javnom RTV sistemu, ojačati političku i finansijsku nezavisnost javnih emitera i nastaviti proces digitalizacije.
Nakon što je protekao zakonom propisan rok do kada se RTV taksa naplaćivala posredstvom telekom operatera, u izostanku nove odluke Odbora, kao jedinog nadležnog tijela za reguliranje pitanja naplate i raspodjele RTV takse, entitetski RTV sistemi su naplaćivali taksu i uplaćivali je na vlastite račune, dok RTRS nije vršio isplatu 50% naplaćene RTV takse na račun BHRT. Ministarstvo komunikacija i prometa BiH je konstatovalo, posljednji put u februaru 2025. godine, kako se naplaćena RTV taksa ne raspoređuje u skladu sa Zakonom. To je imalo za posljedicu značajne neplaćene dugove prema državnom emiteru koji ugrožavaju finansijsku nezavisnost i održivost javnog RTV sistema. Ukupna nenaplativa potraživanja BHRT od RTRS-a na dan 31. 12. 2023. godine iznose 83.684.652 KM, a od RTV FBiH 15.121.680 KM.
Redovni sudovi u RS su prihvatili argument da je BHRT mogao svoj zahtjev za isplatu 50% naplaćene RTV takse podnijeti samo Odboru ili Korporaciji, a ne direktno entitetskom RTV sistemu, jer on nema zakonsku obavezu direktnog plaćanja BHRT. Entitetski sudovi su posebnu težnju stavili na ulogu Odbora kao jedinog ovlaštenog za kontrolu naplate RTV takse, izvršenje na jedinstvenom računu i kao jedinom forumu za rješavanje međusobnih odnosa između entitetskih RTV sistema u vezi s naplatom RTV takse. Prema njihovom stajalištu, Zakon pruža isključivo okvir za djelovanje i međusobne odnose javnih RTV sistema, dok nijednom zakonskom odredbom nisu regulirane međusobne obaveze članova sistema niti zakonska obaveza entitetskih javnih RTV sistema da vrše plaćanja BHRT-u. U zaključku, RTRS nije bio dužan da vrši direktnu uplatu 50% od ukupnog prikupljenog iznosa RTV takse, nego je cjelokupan iznos prikupljen na ime RTV takse od strane oba entitetska emitera, trebao biti uplaćivan na jedinstveni račun pa tek onda dijeljen sukladno Zakonu. U tom smislu, sudovi su konstatovali kako BHRT nije aktivno legitimisan za podnošenje tužbe odnosno da RTRS nije pasivno legitimisan da bi se od njega moglo tražiti ispunjenje obaveze iz tužbe, te BHRT i RTRS nisu u materijalnopravnom odnosu.
Postupak pred Ustavnim sudom BiH
U središtu apelacionog postupka nalazilo se pitanje poštivanja prava na imovinu BHRT. Na prvom mjestu, US BiH je zaključio da je BHRT imao legitimno očekivanje prava na imovinu, imajući u vidu izričitu zakonsku normu prema kojoj BHRT pripada 50% iznosa od ukupne naplaćene RTV takse. Odbijanjem sudskih zahtjeva BHRT-a, došlo je do miješanja u njegovo pravo na imovinu. Naredni korak jeste ispitivanje da li je to miješanje bilo u skladu sa zahtjevima Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava (Konvencija), US BiH je proveo tzv. tripartitni test, u okviru kojeg se odgovara na sljedeća pitanja: 1) da li je miješanje bilo zakonito, 2) da li je postojao javni interes za miješanje i 3) da li je postojala proporcionalnost između javnog interesa i prava na imovinu BHRT. Kako bi se utvrdilo da je miješanje bilo u skladu sa Konvencijom odnosno Ustavom, odgovor na sva tri postavljena pitanja mora biti afirmativan. U konkretnom slučaju, odgovor na posljednje, treće pitanja, kao što je to najčešći slučaj kada se utvrđuje povreda prava na imovinu, bio je negativan.
Odgovarajući na prvo pitanje, US BiH je zaključio da je miješanje bilo zakonito jer su se redovni sudovi pozvali na precizne, jasne i predvidljive norme Zakona prema kojima se prikupljeni iznos na ime RTV takse uplaćuje na jedinstveni račun, pa tek onda dijeli između javnih RTV sistema. Tim normama nije propisana obaveza entitetskih javnih RTV sistema da vrše direktne uplate prikupljenog iznosa RTV takse na račun BHRT.
Odgovarajući na drugo pitanje, US BiH je zauzeo stav kako su sudske odluke bile u interesu poštivanja odredbi Zakona i legitimnom cilju osiguranja funkcionisanja javnog RTV sistema u BiH.
Za razliku od prethodna dva odgovora, odgovor na treće pitanje je bio negativan, iz sljedećih razloga:
US BiH je prvo utvrdio da BHRT-u pripada 50% od ukupno prikupljenog iznosa na ime RTV takse, sa jedinstvenog računa, nakon odbitka svih drugih troškova, bez obzira na teritorijalnu nadležnost za prikupljanje RTV takse.
Na drugom mjestu, mogućnost entitetskih javnih RTV sistema da naplaćuju RTV taksu, a ne postojanje mogućnosti njihovog utuženja da isplate drugim RTV sistemima određeni iznos naplaćene takse ili da je isplate na jedinstveni račun, narušava ravnotežu između javnih interesa i zaštitu interesa svih javnih RTV sistema. Ovakva selektivna primjena relevantnih odredbi Zakona omogućava jednom javnom RTV sistemu (RTRS) da neispunjenjem svoje zakonske obaveze, može blokirati djelovanje Odbora sistema, a što kao krajnji rezultat ima zadržavanje za jedan javni RTV sistem cjelokupnog iznosa prikupljenog RTV taksom.
Treće, sudovi su protivno načelu proporcionalnosti tvrdili da BHRT nema aktivnu legitimaciju da traži isplatu pripadajućeg dijela RTV takse, dok su istovremeno ignorisali činjenicu da RTRS nije imao zakonsko pravo da zadrži cjelokupan iznos prikupljene RTV takse.
Četvrto, nisu prihvatljivi zaključci redovnih sudova kako je BHRT morao zaštitu svojih prava tražiti od Odbora sistema, koji ne funkcioniše niti ima svojstvo pravne osobe, ali ni od Korporacije koja nikada nije zaživljela.
Peto, BHRT ne treba trpiti posljedice eventualno nezakonitog rada organa javne vlast ili upravnih odbora javnih RTV sistema ili njihovih propusta da urede svoje međusobne odnose naplate i raspodjele RTV takse. Odnosno, ne može se dopustiti da zloupotreba prava od strane entitetskih RTV sistema koje se odnosi na funkcionisanje Odbora nadjača pravo BHRT na 50% iznosa prikupljene RTV takse.
Šesto, US BiH je istakao kako samo u slučaju da je Odbor uredno funkcionisao kao i da je RTRS uplaćivao iznos naplaćene RTV takse na jedinstveni račun, mogao se prihvatiti zaključak kako BHRT i RTRS nisu u materijalnopravnom odnosu. Pored toga, redovni sudovi su propustili da elaboriraju postojanje ili nepostojanje tog odnosa temeljem sticanja bez osnova ili naknade štete.
U zaključku odgovora na treći dio tripartitnog testa, redovni sudovi su stavili prekomjeran teret na BHRT, te nisu uspostavili pravičnu ravnotežu između prava na imovinu BHRT i javnog interesa. Zbog toga je došlo do povrede prava na imovinu. Imajući u vidu činjenicu da je utvrdio povredu prava na imovinu, US BiH nije razmatrao potencijalnu povredu prava na pravično suđenje.
Šta dalje?
Vrhovni sud RS, kao posljednja sudska instanca koja je odlučivala u tri predmeta koja je pokrenuo BHRT, mora hitno donijeti nove odluke. U tim odlukama bi mogao uvažiti reviziju i tada ima na raspolaganju nekoliko opcija koje nudi Zakon o parničnom postupku Republike Srpske, među kojima je najizglednija preinaka presuda nižih sudova i donošenje pravosnažnih odluka. Vrhovni sud RS mora u roku od tri mjeseca obavijestiti US BiH o poduzetim koracima, a propust da to uradi može rezultirati donošenjem rješenja o neizvršenju odluka US BiH i proslijeđivanju istog Tužilaštvu BiH, obzirom da je neizvršenje odluka US BiH krivično djelo.
Na kraju treba podsjetiti na stajalište US BiH kako obaveznost i izvršnost odluka Ustavnog suda ne odnose samo na izreku te odluke, već i na pravno shvaćanje i pravne ocjene o tome koje je ustavno pravo povrijeđeno i na koji način. U tom smislu, pravni zaključci koje je ponudio US u ovom predmetu se imaju direktno primijeniti u drugim predmetima koje BHRT vodi ili će voditi, imajući u vidu činjenicu da je u ova tri predmeta utužen samo djelomičan dug RTRS-a.
Sudski postupci, pored toga što su dugi, iscrpljujući i neizvjesni, bez obzira na stavove US BiH, nisu metod kojim BHRT treba ostvariti svoje zakonsko pravo. Ova odluka US BiH ne može biti supstitucija za Odbor i izvršavanje njegovih zakonitih nadležnosti. Odluka US BiH predstavlja domaću potvrdu urgencije Evropske komisije ka javnim vlastima i javnim RTV sistemima da moraju osigurati funkcionisanje Odbora i uspostavljanje Korporacije, te punu primjenu postojećeg Zakona, dok se iščekuje donošenje novog zakona odnosno krivično-pravni epilog predmetne situacije.
